Veröffentlicht von Frankfurt am Main 2009 (CampusVerlag)
Das Los als politisches Entscheidungsinstrument von der Antike bis zur EU
In Athen bestand das demokratische System mit kurzen Unterbrechungen über 150 Jahre, von 462/1, als der Areopag entmachtet wurde, bis zur Eroberung der Stadt durch die Makedonen im Jahre 322. (18)
Fest steht, dass das Losen genauso wie das Orakel und die Traumdeutung zunächst als eine besondere Form der Offenbarung des göttlichen Willens verstanden wurde. Nachgewiesen ist das Losen schon in den Hochkulturen des Zweistromlandes. (21)
Wie man die Frage nach den Ursprüngen politischer Lotterien auch immer beantwortet, auf jeden Fall kann für das 5. und 4. Jahrhundert konstatiert werden, dass das Losverfahren einen zentralen Platz in den politischen Institutionen der athenischen Demokratie gefunden hatte. Nimmt man die Mitte des 4. Jahrhunderts als zeitlichen Messpunkt, dann wurden aus einem Reservoir von etwa 20.000 Bürgern in jedem Jahr über 7.000 Ämter in den Gerichten, dem Rat und den Beamtenkollegien per Los ermittelt. Zieht man von dieser großen Zahl die 6.000 ab, die für die Gerichte als Geschworene zur Verfügung standen, dann bleiben immer noch knapp 1.100 Positionen im Rat und den Magistraten übrig. Die Wahrscheinlichkeit eines Bürgers im damaligen Athen, mindestens einmal, wenn nicht mehrfach in seinem Leben in die politische Verantwortung genommen zu werden, war somit erheblich. (30)
Als Lose fungierten Bohnen; eine weiße Bohne bedeutete, dass man das Amt erhalten hatte, eine schwarze Bohne gab einen negativen Bescheid. Spätestens für die Lotteriepraktiken nach der demokratischen Revolution von 462/ 1 waren neue Lostechniken nötig. Gelöst wurde das logistische Problem, indem das alte Bohnenlos durch die Erfindung einer speziellen Losmaschine, dem Kleroterion, ersetzt wurde. (...)
Sterling Dow hat 1939 erstmals die vollständige Beschreibung einer solchen Maschine und ihrer Funktionsweise vorgelegt. Das Kleroterion war eine etwa mannshohe Stele, zunächst aus Holz und später zur Freude heutiger Altertumswissenschaftler aus Marmor gefertigt. Wann genau der Wechsel vom hölzernen zum steinernen Material erfolgte, ist nicht bekannt. (31)
Jeder Bürger, der an einem Gerichtstag für ein Amt als Geschworenem richtet kandidierte, brachte ein für den Gebrauch der Losmaschine individuelles Bronzetäfelchen im Format von ca. 11 cm Länge, 2 cm Breite und 2 mm Dicke von zu Hause mit. Das Täfelchen fungierte als eine Art maschinenkompatibler Ausweis. Das Täfelchen war mit seinem vollen Namen, seinem Vatersnamen und seinem Demos beschriftet. Zusätzlich wurde es mit einer Eule als offiziellem Stempel versehen. Diese Täfelchen behielten die Bürger ein Leben lang. Sie konnten von ihnen bei allen Losungen eingesetzt werden. Viele solcher Bronzetäfelchen wurden unter Grabbeigaben gefunden, was noch einmal die kulturelle Bedeutung der aktiven Bürgerschaft in Athen unterstreicht. (...)
Auch auf die Gefahr hin, dass sich die nachfolgende Schilderung in etwa so spannend liest wie die Gebrauchsanweisung für ein Handygerät, sollen die Apparatur und der technische Ablauf der Losmaschinen wenigstens kurz beschrieben werden. Bei den Richterlosungen wiesen die Maschinen fünf senkrechte Reihen von Schlitzen auf, die der Größe der Bronzetäfelchen entsprachen. Da Athen in zehn Phylen aufgeteilt war und die Richter proportional auf die Phylen verteilt werden sollten, benötigte man also zwei Losmaschinen mit insgesamt zehn Schlitzreihen. Jede Schlitzreihe war als Kürzel für die Phylen mit einem der ersten zehn Buchstaben des griechischen Alphabets versehen. Um mit der Losung beginnen zu können, mussten zunächst alle Kandidaten ihre Täfelchen bei einem Staatssklaven abgeben, der sie in dasjenige der insgesamt zehn Kästen warf, der ihrer Phyle entsprach. Die zehn Kästen wurden kräftig durchgeschüttelt um die Täfelchen gut zu vermischen und anschließend zog ein Archon aus jedem der Kästen eine Bronzetafel heraus. Die so Erlosten waren automatisch Richter und fortan für die Durchführung des weiteren Losverfahrens federführend. Jeder von ihnen bekam den Kasten seiner Phyle ausgehändigt und griff nun nach dem Zufallsprinzip in die Kästen, um die jeweiligen Schlitzreihen seines Buchstabens mit den Bronzetäfelchen von oben herab zuzustecken. Seitlich des Kleroterion war oben ein senkrechter Trichter mit Röhre hereingemeißelt, in die schwarze und weiße Kugeln geworfen wurden. Die Anzahl der weißen Kugeln betrug dabei genau die Zahl, der aus dieser Buchstabenreihe für diesen Tag benötigten Richter. Die Kugeln wurden dann eine nach dem anderen am unteren Ende der Röhre aus den beiden Losmaschinen herausgelassen. Mit jeder Kugel wurden die jeweils obersten Plättchen jeder Phyle herausgezogen. Handelte es sich um eine schwarze Kugel, so erhielten diejenigen, deren Täfelchen in der obersten Reihe steckten, ihre Täfelchen zurück und sie waren somit nicht ausgelost. Wenn die nächste Kugel weiß war, so wurden die Inhaber der entsprechenden Täfelchen zu Geschworenenrichtern. Die Kugeln wurden solange gezogen, bis alle weißen Kugeln herausgekommen und somit alle Richterpositionen für den Tag besetzt waren. Bei den großen Auslosungen für die Geschworenengerichte operierten insgesamt bis zu 20 solcher Maschinen gleichzeitig. (32-33)
Beginnen Wir mit dem Großen Rat der Fünfhundert, der Boule. Die Mitgliedschaft in der Boule war ein Arché, ein kollegial ausgeübtes Amt. Eingerichtet wurde sie im Zuge der Phylenreform um das jahr 507 von Kleisthenes in Anknüpfung an den freilich kaum mehr bedeutsamen, solonschen Rat der Vierhundert. Jede der Demen (den Gemeinden von Attika) entsandte entsprechend ihrer Bevölkerungszahl soviel Männer in die Boule, dass von jeder der zehn Phylen genau 50 Ratsmitglieder gestellt Wurden. Es ist nicht bekannt, Wie die Angehörigen der Boule in ihrer frühen Phase ermittelt wurden also ob sie auf Phylenversammlungen zunächst gewählt oder bereits von Beginn an ausgelost wurden.
Mit der Entmachtung des Areopags im Zuge des Übergangs zur Demokratie erhielt die Boule einen Bedeutungszuwachs. Verortet man ihre Rolle nach Maßgabe der Kategorien einer politologischen Systemanalyse, dann kann ihre Steuerungsfunktion für das gesamte politische System schwerlich überschätzt werden. Aristoteles nannte die Boule die »maßgebliche Behörde<<‚ und dies deshalb, weil ihr die Aufgabe zukam, durch inhaltliche und strukturierende Vorgaben die Volksversammlung, die Ekklcsia, überhaupt erst arbeitsfähig zu machen.
Die Boule war ein ständig tagendes Gremium; für ihre Mitarbeit wurden die Ratsmitglieder bezahlt. Das ständige Tagen ist durchaus wörtlich zu verstehen, denn subtrahiert man die Tage der Volksversammlungen und die der offiziellen Feste vom Jahresverlauf, so kam die Boule in einem normalen Jahr auf ungefähr 275 Sitzungstage. Die Sitzungen begannen in den frühen Vormittagsstunden und zogen sich je nach Bedarf kürzer oder länger hin. Die Boule war damit der erste Anlaufpunkt für die Debatte über alle aktuellen politischen Ereignisse. Formal nahm die Boule gegenüber der Ekklesia zwar eine untergeordnete Rolle ein, faktisch war aber sie und nicht die Volksversammlung selbst in den Zeiten der radikalen Demokratie das organisatorische Zentrum des politischen Systems in Athen. (34-36)
Die Dokimasie [zweite Verfahrensstufe nach der Losung] war mehr als eine reine Formalität, denn es wurden nicht nur einfach Alter und Bürgerstatus abgefragt; sie war aber auch keine fachliche Eignungsprüfung. Gegenstand der Dokimasie war die Gesamtpersönlichkeit der ausgelosten Kandidaten und nur in diesem Zusammenhang wurde thematisiert, wenn die Bewerber sich bei vorherigen Amtsausübungen grobe Unachtsamkeiten geleistet hatten. Die Dokimasie kann als eine Art politischer Präventivmaßnahme verstanden werden, bei der neben den Bewerbern, die aus formalen Gründen abgelehnt werden mussten, erklärte Gegner der Demokratie davon abgehalten werden konnten, in Ämter zu gelangen. (37)
Die Erarbeitung von Beschlussvorlagen, die Probouleumata, war das innenpolitische Kernstück der Aktivitäten der Boule. Weitere innenpolitische Aufgaben, die der Rat ausübte, waren die Hilfe bei der Umsetzung von Beschlüssen durch die Beamten, die Kontrolle der einzelnen Beamten, die Verhandlung über Beschwerden gegen einzelne Ratsmitglieder und vor allem die Aufsicht über die Finanzen; dadurch kontrollierte der Rat faktisch auch alle anderen Ämter. Im Rahmen ihres politischen Tagesgeschäfts entschied die Boule viele kleinere Dinge in eigener Verantwortung oder delegierte sie an natürlich ausgeloste Unterausschüsse (für die Flotte, die Organisation von Festen oder die Hafenaufsicht). In der Außenpolitik hatte die Boule sogar einen noch weitergehenden Handlungsspielraum, was ihre Bedeutung bei der starken Außenorientierung der Seemacht Athen zusätzlich unterstreicht. Die Boule hatte die Zuständigkeit für die Militärflotte sowie der Verwaltung der Schifffahrt und des Hafens. Sie empfing die Abgesandten anderer Mächte und entschied darüber, ob diese zur Ekklesia sprechen durften oder nicht. Auch Verhandlungen mit anderen Poleis und mit fremden Mächten mussten ausschließlich über die Boule geführt werden, bis diese dann ihre Verhandlungsergebnisse oder Vorschläge für Abkommen oder Kriegsempfehlungen als Beschlussvorlage der Ekklesia vorlegte. Die Boule wurde als eine Art Volksversammlung im Kleinen verstanden. Ihre Angehörigen »sollten der Volksversammlung dienen, nicht sie bevormunden.«
Ohne die Boule wäre die Ekklesia nicht arbeitsfähig gewesen - insofern war der Rat die wichtigste politische Institution im demokratischen Athen. Hier wurden alle wichtigen Fragen vordiskutiert und die Entscheidungsabläufe vorstrukturiert; vielfach hatte die Boule auch eigene Entscheidungskompetenzen. Athen war also insofern eine direkte Demokratie, als alle für wichtig angesehenen Fragen auf der Ekklesia verhandelt wurden; zugleich hatte Athen mit der Boule und ihren weitreichenden Kompetenzen Strukturen einer repräsentativen Demokratie, in der ihre per Los ermittelten Mitglieder die gesamte Athener Bürgerschaft proportional in verkleinertem Format repräsentierten. (38-39)
Ein zweiter Bereich, in dem die Bestellung durch die Lotterie von zentraler Bedeutung war, sind die Beamten. Das Griechische arché (von dem auch der Titel Archont abgeleitet ist) kann im Lateinischen mit magistratur und im Deutschen mit Amt übersetzt werden. Man darf sich die damaligen Amtsinhaber allerdings nicht als Beamte im heutigen Sinne, d.h. mit Ganztagsbeschäftigung, Standesehre und Ämterlaufbahn vorstellen. Die Erledigung ihrer Aufgaben erfolgte als ein Gelegenheitsamt und war bestenfalls ein Nebenerwerb. Athenische Beamte waren auch nicht wie später in Rom oder heute bei uns Hoheitsträger, also Inhaber einer delegierten Souveränität, sondern Ausführungsorgan für die Beschlüsse der Ekklesia. Die Ämter hatten in der Regel eine Dauer von einem Jahr. Wenn sie an eine bestimmte Aufgabe gekoppelt waren (rituelle Opferhandlungen, Betreuung von Baumaßnahmen), waren sie auf die Erfüllung lediglich dieser Aufgaben begrenzt, somit von kurzer Dauer und geringem Arbeitsaufwand. Ausnahmen gab es im Finanzwesen, wo einige Ämter bis auf die Dauer von Vier Jahren terminiert waren. Spricht man von Beamten im heutigen Sinn als Spezialisten für Teilfunktionen staatlicher Tätigkeit, so kann man sie in Athen lediglich in diesem Bereich finden. (39)
Alle Amtskandidaturen erfolgten freiwillig, wobei es zur demokratischen Bürgeridentität gehörte, Ämter übernehmen zu wollen. Dem Problem, dass durch das Losverfahren für die Tätigkeiten ungeeignete Bürger in Ämter gelangen konnten, begegnete das athenische System auf dreifache Weise.
Erstens dadurch, dass Amtsaufgaben nie an Einzelpersonen übertragen, sondern an Kollegien von insgesamt zehn Bürgern vergeben wurden, die sich untereinander abstimmten, berieten und die Arbeit koordinierten. Das Kollegialprinzip fungierte als eine Art interner Kontrollmechanismus und senkte zugleich die Schwelle für diejenigen, die von den Erfahrungen anderer lernen wollten.
Als zweites Instrument diente ein ausgeklügeltes System von Kontrolle, Misstrauensvoten und Rechenschaftslegung. Während seiner Amtszeit konnte jeder Bürger zu jedem Zeitpunkt Anklage gegen Beamte wegen Dienstvergehen erheben und ihre Amtsenthebung fordern. Verhandelt wurden diese Klagen von den Geschworenengerichten und wurden gegebenenfalls mit der Entlassung aus dem Amt und Strafzahlungen entschieden. Um zu verhindern, dass die Gerichte mit sinnlosen Klagen überhäuft wurden, konnten Sanktionen für Kläger, die dieses Instrument nach Ansicht des Gerichts missbrauchten, verhängt werden. Am Ende der Amtsführung stand eine öffentliche Rechenschaftslegung, die ebenfalls von den Spruchkammern der Geschworenengerichte verhandelt wurde und bei der es nicht nur um die finanziellen Abrechnungen, sondern auch um mögliche Pflichtverstöße ging.
Als drittes freilich wohl schwächstes Instrument wurde bei allen Beamten vor ihrem Amtsantritt das Prüfverfahren der Dokimasie zwischengeschaltet. Im Unterschied zu den Mitgliedern der Boule teilten sich bei den Beamten mehrere Spruchkammern der Dikasterien die Massenprüfungen. Ansonsten war das Prüfungsverfahren vom Ablauf her bis auf einen Punkt identisch: Abgeschlossen wurde die Dokimasie durch eine Abstimmung des Gerichts. Bei der Zulassung zu den Beamtenstellen wurde allerdings nicht offen, sondern geheim mittels Stimmsteinen abgestimmt. Erst wenn der Kandidat die Mehrheit der geheim abgegebenen Stimmen erhalten hatte, konnte er vereidigt werden. Aus den überlieferten Ablehnungsgründen geht hervor, dass darin mangelnde Kompetenzen kein Thema waren, sondern sich auf Korruptionsvorwürfe bezogen. (42-43)
2. Zweitens war das Los keineswegs der einzige Modus der politischen Entscheidungsfindung. Lose wurden nur bei Personalentscheidungen herangezogen. Sachentscheidungen blieben der ausführlichen Beratung zunächst in der Boule, dann in der Ekklesia und später gegebenenfalls noch einmal den Dikasterien und Nomotheten vorbehalten. (...)
3. Drittens gab es in der athenischen Demokratie einen spezifischen Zusammenhang zwischen Lotterie auf der einen und Rotationsprinzip und Monomagistratur (Verbot der Ämterakkumulation) auf der anderen Seite. Die Kombination des Losens mit Rotation und Monomagistratur erhöhte die statistische Wahrscheinlichkeit für freiwillig antretende Bürger, in ein Amt zu gelangen, ganz beträchtlich. (55)
Insofern wäre es falsch anzunehmen, dass das Losverfahren die Demokratie in Kraft gesetzt hätte. Von Bedeutung war hierfür vielmehr die massive Ausweitung des Kreises der Aktivbürger. Daraus wiederum ergab sich fast zwangsläufig das Rotationsprinzip und die Regel, dass bis auf einige wenige Ausnahmen kein Bürger eine bestimmte politische Position mehr als ein oder zweimal in seinem Leben ausüben konnte, wenn man die Etablierung einer neuen politischen Führungsschicht verhindern wollte. Das Los als ursächlich für die Rotation anzusehen verwechselt also die Kausalitäten im Verhältnis der beiden Elemente. Die Rotation wurde als eine traditionell aristokratische Form der Ämterverwaltung mit in die Demokratie übernommen. Angesichts der Vielzahl an potentiellen Amtsinhabern und der Menge an zu vergebenden Aufgaben wurde ein Verfahren benötigt, das die Ämter möglichst effektiv verteilte und dabei unabhängig von unterschiedlichen Einschätzungen über Kompetenzen und Fähigkeiten blieb. Diese Funktion konnte die Lotterie erfüllen.
4. Vor dem Hintergrund der aristokratischen Tradition erschließt sich eine weitere Ratio der Lotterie in der Demokratie: Es fungierte als Bestechungsprävention. Als eine solche Vorkehrung stellt Aischines explizit die komplizierten Auslosungsmodalitäten für die Dikasterien dar. In der Verhinderung von Bestechungsversuchen ist auch das Motiv dafür zu finden, dass der die Diskussionen und Abstimmungen leitende Vorsitzende der Ekklesia erst unmittelbar vor Versammlungseröffnung ausgelost wurde. (57)